Auditoría Pública nº 73. Revista de los órganos autonómicos de control extreno

1. INTRODUCCIÓN Tal y como establecen las distintas leyes de creación de las Instituciones de Control Externo, la fiscalización de la actividad económico financiera del sector público se extiende a los contratos celebrados por las entidades que integran el sector público. En el ejercicio de esta función de fiscalización sobre la actividad contractual, las Instituciones de Control Ex- terno han ido configurando paulatinamente un corpus doctrinal contenido en sus informes que permite cono- cer cómo interpretan la legislación de contratos y cuáles son los incumplimientos normativos detectados en las auditorías efectuadas. La legislación de contratos, como es sabido, ha ido ampliando a lo largo de los años su ámbito de aplicación. En un principio, solo regulaba los contratos celebrados por la Administración del Estado (Ley de 1965), pues las Entidades locales se seguían rigiendo por el Decreto de 1953. Con posterioridad, se extendió a todas las Admi- nistraciones Públicas (Ley de 1995 y Texto Refundido de 2000) y, por último, se aplicó a todos los organismos y entidades integrantes del sector público (Ley de 2007 y Texto Refundido de 2011). La vigente Ley de Contra- tos del Sector Público, de 8 de noviembre de 2017, (en adelante LCSP) incluye en su ámbito de aplicación sub- jetivo, entre otros, los consorcios, las fundaciones, las entidades públicas empresariales, las sociedades mer- cantiles públicas, los fondos sin personalidad jurídica, las asociaciones e incluso, en determinados supuestos, los partidos políticos y las organizaciones sindicales y empresariales. Con la vigente regulación, la normativa sobre con- tratos públicos se extiende a un diverso elenco de en- tidades públicas cuyo control económico financiero le corresponde, en definitiva, a las Instituciones de Con- trol Externo. La doctrina a la que venimos haciendo referencia que, quizá, no es tan conocida como la de los Órganos Consultivos (Consejo de Estado y Consejos Consultivos Autonómicos), la de los Tribunales de Recursos Con- tractuales o la de las Juntas Consultivas de Contratación, debe ser de utilidad para los gestores de la contratación pública, pues, en definitiva, a ellos les interesa conocer cómo aplican las normas contractuales las Instituciones que en algún momento le controlarán su actividad eco- nómico financiera. En el presente trabajo, se exponen algunas cuestiones específicas de esta doctrina; en concreto, la que afecta a los siguientes aspectos del procedimiento de contratación: - Necesidad e idoneidad del contrato. - Requisitos de capacidad y solvencia. - Tramitación de los expedientes de contratación. - Criterios de adjudicación. - Procedimiento negociado 2. NECESIDAD E IDONEIDAD DEL CONTRATO En principio, los organismos y entidades que confi- guran el sector público solo pueden efectuar los contra- tos necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales; por tanto, en el expediente admi- nistrativo deben exponerse las necesidades que se pre- tenden satisfacer con el contrato, dejando constancia de ello en la documentación preparatoria. En tal sentido, el artículo 28 de la LCSP establece: “Las entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales. A tal efecto, la naturaleza y extensión de las necesidades que pretenden cubrirse mediante el contrato proyecta- do, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, cuando se adjudique por un procedimien- to abierto, restringido o negociado sin publicidad, de- ben ser determinadas con precisión, dejando constan- cia de ello en la documentación preparatoria, antes de iniciar el procedimiento encaminado a su adjudicación” (subrayado nuestro). Como señala el Tribunal de Cuentas en su Informe de fiscalización de la contratación celebrada en 2014 por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Am- biente y sus organismos dependientes, y su ejecución has- ta 2017 (pág. 17): “Esta exigencia legal es previa al inicio del procedi- miento de adjudicación y tiene una doble función ga- rantizadora: a) En primer término, constituye una ga- rantía de que el contrato va a contribuir efectivamente al cumplimiento de los fines institucionales del órgano que lo promueve, y, con ello a servir con objetividad a los intereses generales (art. 103 CE) y b) En segundo lu- gar, constituye un mecanismo de garantía de eficiencia en la utilización de los fondos públicos”. Aunque tradicionalmente la legislación de contratos ha establecido que el expediente se inicia por acuerdo del órgano de contratación, en realidad, con anteriori- dad, hay una fase preparatoria en la que se deben jus- tificar las necesidades que se pretenden satisfacer; en consecuencia, el contrato se inicia con una memoria justificativa que explique tales necesidades y que efectúa el servicio o unidad que propone el contrato: “Se unirá informe razonado del servicio que promue- va la contratación, exponiendo la necesidad, caracterís- ticas e importe calculado de las prestaciones objeto del contrato” (art. 73.2 RGLCAP). 30 Junio nº 73 - 2019 AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS