Auditoría Pública nº 80. Revista de los órganos autonómicos de control extreno

92 REVISTA AUDITORÍA PÚBLICA / 80 6. Véase Comisión Europea (2015). 7. Comunicación de la Comisión Europea de 20 de marzo de 2020. La última reforma previa al COVID19 tuvo lugar en 2015 con la pretensión de dotarlas de mayor flexibilidad: es la “Matriz de Ajuste Presupuestario” 6 . El ajuste lineal del 0,5 en el déficit estructural fue sustituido por un régimen variable en el que el grado de ajuste exigido depende tanto de la posición cíclica de la economía (ouput gap), como de la tasa de crecimiento relativo y del nivel de deuda pública. En la práctica, el diseño de la “Matriz de Ajuste Presupuestario” supone una flexibilización muy limitada del régimen previo. Su eficacia ha sido desigual: si bien ha conseguido el objetivo de reducir el déficit estructural en los países de la UE (véase Gráfico 2 y Gráfico 4), no ha logrado reconducirlos a niveles de deuda inferiores al 60% (véase Gráfico 3). 3. Creación y activación de la cláusula de escape Como indican Larch, Orseau y Van (2021) de las reglas fiscales siempre se ha cuestionado su carácter procíclico: la “Gran Recesión” iniciada en 2008 fue un acicate para corregir esa situación mediante la introducción de “reglas fiscales de segunda generación”. Concretamente se crearon herramientas para vincular la política fiscal al ciclo económico, como la “cláusula de escape” y los indicadores de posición cíclica. Tales reglas han sido estudiadas por Schick (2010), Daban (2011), Schaechter et al (2012), Caselli et al (2018), Caselli y Reynaud (2020), Gbohoui y Medas (2020) y Bandaogo (2020). De estas nuevas reglas se esperaba que aportasen flexibilidad, operatividad y ejecutividad. La flexibilidad hace referencia al funcionamiento en situaciones excepcionales tales como crisis económicas, desastres naturales: ahí entran en juego las “cláusulas de escape” y la autorización de desviaciones en caso de reformas estructurales (por ejemplo, reformas profundas de los sistemas de pensiones). La operatividad se refiere a la disponibilidad de indicadores fácilmente identificables y bajo el control gubernamental (reglas de gasto, impulso fiscal). La ejecutividad hace referencia al sistema de incentivos que conducen al efectivo cumplimiento de las reglas numéricas (por ejemplo órganos de fiscalización externa, sistemas eficaces de sanción…). En el caso concreto de las “cláusulas de escape” se trataba de disponer de un procedimiento reglado, no discrecional, que permitiera suspender transitoria y justificadamente la aplicación de las reglas fiscales. En otras palabras: las propias reglas fiscales deben contener una previsión acerca de qué hacer en situaciones extremas como desastres naturales y graves situaciones económicas. En tales casos la aplicación inflexible de las reglas fiscales puede provocar un agravamiento de la recesión inicialmente originada en esos eventos extremos. Así, la cláusula de escape permite un abandono justificado, temporal y programado del “corsé” presupuestario. Tanto en el ámbito doctrinal como en el ámbito político, la creación y aplicación de cláusulas de escape es un asunto relativamente reciente y en consecuencia la evidencia empírica acerca de su impacto sobre la prociclicidad de la política fiscal está en fase de crecimiento: cabe destacar el trabajo de Debrún et al (2008), para los países de la UE en el periodo 1990 – 2005; Kumar et al. (2009); Schaechter et al (2012) para 81 países en el periodo 1985 – 2012; Bova, Carcenac y Guerguil (2014) para 81 países para el periodo 1995 – 2012; o el de Guerguil, Mandon y Tapsoba (2016) para un panel de 167 países para el periodo 1990 – 2012. A este respecto la literatura citada considera que las cláusulas de escape deben delimitar con precisión cinco elementos: la relación de eventos que pueden justificar su activación; la autoridad competente para ello; cronograma y procedimiento para restaurar la regla fiscal; mecanismo de control de aplicación de la cláusula y una buena estrategia de comunicación. En general concluyen que la introducción de cláusulas de escape en las reglas fiscales ayudó a reducir la prociclicidad de la política fiscal en los periodos considerados. La activación de la “cláusula de escape” está directamente vinculada al impacto económico de la pandemia. Justo antes del COVID – 19, véase Cuadro 1, la Comisión Europea preveía una suave desaceleración de la economía, con un crecimiento del 0,4%. En cuanto al déficit y a la deuda las estimaciones eran relativamente complacientes: -0,8% y 78,4% del PIB respectivamente. A comienzos de marzo de 2020 la pandemia era ya un hecho constatado y la Comisión Europea estimó una contracción del PIB en 2020 del -1% para la UE, es decir, una reducción de -2,5 puntos respecto a la predicción hecha el verano de 2019. El 20 de marzo se acuerda oficialmente la “activación de la cláusula de escape” en un comunicado de la Comisión Europea en la que invoca la “crisis generalizada causadas por una ralentización económica grave” 7 . La razón de fondo era que a finales de 2019 el sistema de reglas fiscales de