Auditoría Pública nº 80. Revista de los órganos autonómicos de control extreno

96 REVISTA AUDITORÍA PÚBLICA / 80 Una desactivación precipitada supondría imponer una política fiscal contractiva generalizada a pesar del severo impacto en términos de renta. Por el contrario, una dilación en la expiración de la cláusula de escape podría generar un endeudamiento excesivo y una pérdida de credibilidad de las reglas fiscales de la UE. A comienzos de 2021 el Consejo Europeo ya era consciente de que la gravedad de la crisis obligaba a ir más allá del marco legal existente ya que la pandemia “está incrementando las divergencias económicas entre los Estados miembros de la zona del euro” por lo que recomendaba “eliminar gradualmente las medidas de emergencia y, al mismo tiempo, luchar contra el impacto social y laboral de la crisis” 9 . Más concretamente la Comisión Europea (2021) decidió que “debe evitarse una retirada prematura del apoyo presupuestario… Los riesgos de una retirada anticipada son mayores que los riesgos asociados al mantenimiento de las medidas de apoyo durante demasiado tiempo”, acordando dar un tratamiento “focalizado” y “gradual” a las políticas presupuestarias nacionales y a la desactivación de la cláusula de escape. En otras palabras: se está modificando el espíritu de la norma jurídica (reglamentos 1466/97 y 1467/97) retornando al tratamiento individualizado y discrecional en la aplicación de la PEC, recorriendo así el camino inverso al de las reformas de las reglas fiscales de los últimos 20 años. La situación ha dado lugar a un debate práctico acerca del modo en que ha de manejarse la “cláusula de escape” y, en particular, acerca de las circunstancias de su desactivación. Las propuestas más conservadoras, como Hauptmeier y Leiner – Killinger (2020), Gros (2020) o Gern, Kooths y Stolzenburg (2020) propugnan un pronto retorno al statu quo existente antes de la irrupción del COVID: los bajos niveles de endeudamiento público nacionales logrados gracias la exigente regulación europea han permitido activar políticas fiscales expansivas en 2020 y ahora se corre el riesgo de enfrentar una fase de elevado endeudamiento permanente que nos impida hacer frente a futuras recesiones. Además, como indican Hutchison (2020) o Gros (2020) basándose en las estimaciones de Guerrieri et al (2020) y Baqaee y Farhi (2020), el COVID se ha traducido en shocks muy dispares según el sector de la economía, con un importante componente por el lado de la oferta: en tales condiciones sectoriales los multiplicadores de la política fiscal se han modificado y la política fiscal puede generar excesos de demanda y presiones inflacionistas en ciertos sectores 10 . De hecho Hauptmeier y Leiner – Killinger (2020) proponen que sea el nivel de endeudamiento la regla numérica casi exclusiva y desvincular del output gap dada la imposibilidad de medir éste último en tiempo real y por tanto conocer la orientación que requiere la política fiscal en cada momento. En el lado opuesto, las propuestas más radicales van desde las de Blanchard, Leandro y Zettelmeyer (2021) que propugnan un cambio del propio modelo presupuestario, sustituyendo las “reglas fiscales” por “estándares”; a las de Trugger (2020) que propugnan un rediseño de las reglas fiscales en las que la política fiscal adquiera más protagonismo y permita promover incrementos de productividad y evitar ciclos recurrentes una vez superada la pandemia. Pero quizá lo más sorprendente en este proceso de deconstrucción de las reglas fiscales haya sido la capacidad de los gobiernos nacionales para refinanciar la deuda acumulada hasta 2019 (79,2% del PIB en la UE), así como el gigantesco incremento de deuda producido en 2020 (13,2 puntos) sin provocar tensiones en las primas de riesgo nacionales: una experiencia absolutamente opuesta a la que se vivió en las crisis de 2010 y 2012. La respuesta hay que buscarla en el papel jugado por el BCE, el agente que se ha convertido en árbitro de la situación fiscal y de cuyas decisiones sobre compras masivas de deuda dependerá cómo y hacia dónde se encamina el nuevo sistema de reglas fiscales una vez superada la pandemia. Aunque la monetización del déficit público está expresa- mente prohibida al BCE (artículo 123 del TFUE), no lo está la adquisición de deuda pública en el mercado secundario con fines de política económica. Tal y como se aprecia en el Gráfico 6, el dinero inyectado por el BCE al sistema financiero europeo pasó de 628.000 millones de euros a finales de 2010 a más de 1,15 billones a partir de septiembre de 2012; y aún seguiría aumentando más hasta llegar a la cifra récord de 3 billones a finales de 2019. La contrapartida de las haciendas nacionales fue la aceptación de una senda de ajuste del déficit estructural documentada en los famosos “planes de rescate”. Si en 2014 la deuda pública de los países de la UE en manos del BCE apenas suponía un 2,7% del total, en 2019 era ya el 15´6%, y el volumen de dicha deuda suponía el 12% del PIB de la UE. Mediante tales adquisiciones, el BCE alivia la presión sobre los mercados financieros evitando el incremento de tipos de interés. De facto estamos ante la monetización parcial del déficit público. 9. Véase Consejo Europeo (2021). 10. En agosto de 2021 la inflación se está acelerando y ha registrado un 3,2% en la UE y un 3% en la Eurozona.