Auditoría Pública nº 77. Revista de los órganos autonómicos de control externo

En enriquecimiento sin causa en la Ley de Finanzas de Cantabria: un análisis crítico 141 que el precepto atribuye a este tercer eslabón, que ni siquiera ha de pronunciarse sobre si concurre o no enriquecimiento injusto, es el de inductor de la tramitación del expediente de enriquecimiento sin causa, que ha de iniciarse ‒ se recuerda ‒ previo reparo suspensivo al correspondiente expediente de gasto, reparo que orientará al órgano gestor a iniciar aquel. El cuarto eslabón de la cadena será la persona titular de la Consejería a la que pertenezca el órgano o a la que esté adscrito el organismo autónomo que promovió la realización de la actuación del tercero, a quién el apartado 2 del precepto estudiado atribuye el papel de acordar, en su caso, el sometimiento del asunto al Consejo de Gobierno para que resuelva sobre la procedencia del reconocimiento de la obligación de indemnizar por existencia de un enriquecimiento injusto de la Administración. Es por ello que el papel de este eslabón sea el de mero propulsor del expediente para su elevación, si fuera el caso, al quinto y último eslabón de la cadena de complicidades, atribuido por el apartado 3 del precepto examinado al Consejo de Gobierno, que será el que adopte el correspondiente acuerdo, limitándose su rol al de mero eslabón decisor del expediente a la vista de los tres Informes ‒ del órgano de gestión, de la Asesoría Jurídica y de la Intervención Delegada ‒ y de la propuesta de la persona titular de la Consejería afectada. 5 . El papel protagonista del «eslabón» más débil en la «cadena de complicidades»: el pronunciamiento de la asesoría jurídica alumbrado por el principio de buena fe Desgranados los papeles secundarios del órgano del gestor del gasto, que vendrá predeterminado ‒ como se dijo ‒ por el juego de la letra A) del apartado 1 del artículo 21.bis de la Ley de Finanzas de Cantabria con el principio de que nadie puede ir contra sus propios actos, de la Intervención General ‒ auténtica inductora del expediente estudiado ‒ de la persona titular de la correspondiente Consejería (con su papel de propulsión o impulsión del expediente) y del Consejo de Gobierno, con su decisión predeterminada por el ensamblaje de los diferentes eslabones de la cadena de complicidades, sólo queda fijarse en el papel estelar asignado por el precepto comentado a la correspondiente Asesoría Jurídica en la letra B) de su apartado 1, conforme al cual la Asesoría Jurídica de la Consejería a la que pertenezca el órgano o a la que esté adscrito el organismo autónomo que promovió la realización de la actuación del tercero, emitirá Informe que se pronunciará sobre si concurre el supuesto de hecho de enriquecimiento injusto de la Administración, o ‒ lo que es lo mismo ‒ el peso de apreciar tal concurrencia recaerá en dicha Asesoría, eslabón éste que podría romper la cadena de adhesiones si su Informe contradijese el emitido en primer lugar por el órgano de gestión. Si bien no corresponde abordar ahora en profundidad la figura civil del enriquecimiento sin causa, tanto por razones de espacio como por tratarse de una figura cuyo estudio comparativo con la responsabilidad patrimonial ya se abordó en esta publicación 10 , no estaría de más recordar (como ya se dijo en dicho estudio, al cual nos remitimos in totum ) que el cuasi contrato ‒ institución que reviste y cubre la del enriquecimiento sin causa ‒ se perfiló desde siempre como una fuente no convencional de la obligación, que nacería de un hecho lícito, voluntario y unilateral de quien lo ejecuta ‒ remarcamos estos tres caracteres, pues ninguno de ellos concurrirá como regla en el expediente examinado ‒ a modo de una especie de consentimiento tácito que generaría una obligación, considerando expresamente el Código Civil como cuasi contratos la gestión del negocio ajeno y el cobro de lo indebido 11 , cuasi contrato cuya ejecución produciría un empobrecimiento de la persona que gestiona o entrega indebidamente ‒ el proveedor del producto o servicio a la Administración ‒ y un correlativo enriquecimiento de la persona titular del negocio o que recibe lo que no tenía derecho a recibir (la Administración), ligándose los posibles efectos de la figura cuasi contractual con el principio general del derecho que prohíbe el enriquecimiento injusto o sin causa, el cual supone el lucro de uno a costa de otro sin causa ni relación jurídica que lo justifique (esto es, sin convenio, contrato ni cualquier otro título jurídico), a lo cual se opondría el Derecho y la equidad, teniendo por ello a su favor la persona empobrecida una acción de restitución 12 . Como ya se expuso en el citado estudio, este esquema civil de la prohibición del enriquecimiento sin causa y del cuasi contrato ha sido trasladado por la jurisprudencia al campo propio del Derecho Administrativo como principio general aplicable al mismo 13 , y ‒ más concretamente ‒ al campo de la contratación administrativa, anudando el enriquecimiento 10. «Obligación no convencional y gasto público: un binomio inadecuado». Auditoría Pública núm. 65 (2015: 99-106). 11. GARCÍA GOYENA (1852: 241 a 243); MANRESA Y NAVARRO (1907: 538 a 540). La figura de los cuasi contratos, como fuentes no convencionales de las obligaciones, se regula en los artículos 1887 a 1901 del Código Civil. Señala el artículo 1887 lo siguiente: «Son cuasi contratos los hechos lícitos y puramente voluntarios, de los que resulta obligado su autor para con un tercero y a veces una obligación recíproca entre los interesados». 12. REBOLLO PUIG (2006: 8 y 13). 13. COSCULLUELA MONTANER (1977: 190). La prohibición del enriquecimiento sin causa sería, conforme ha declarado la jurisprudencia, un Principio General del Derecho aplicable también al ordenamiento administrativo, en supuestos —entre otros— de intromisión administrativa indebida en bien ajeno (por accesión, consumo de cosa ajena o afectación a non domino de bien ajeno al servicio público), así como de inversión realizada por el sujeto empobrecido (bienes, trabajo o desembolso pecuniario) en provecho de la Administración o por realización de gastos que incrementen el valor de un bien de aquella; REBOLLO PUIG (2006: 8 y 14 a 17).