cional lo asuma la Administración, nos encontraremos ante
un contrato de servicios, aún cuando estos contratos conlle-
ven prestaciones directas a favor de ciudadanos
1
.
La concesión queda definida como un contrato por el
que uno o varios poderes adjudicadores encomiendan a
título oneroso a una o varias personas, naturales o jurí-
dicas, la ejecución de una obra o la gestión de un servi-
cio cuya prestación sea de su titularidad o competencia,
y cuya contrapartida consiste en el derecho a explotar la
obra o el servicio objeto del contrato, o bien, por dicho
derecho acompañado con un pago.
Otra de las novedades de la LCSP en materia de re-
gulación de las concesiones es la introducción del con-
cepto de la Tasa interna de rentabilidad o retorno (TIR),
que a partir de ahora va a jugar un papel importante en
la licitación de dichos contratos y en el equilibrio econó-
mico de los mismos.
Como se ha dicho, la concesión de obras y de servi-
cios locales ha tenido y va a tener una gran importancia,
tanto por el volumen cuantitativo de las mismas, como
por la relevancia de los servicios que se prestanmediante
esta modalidad contractual
2
. Algunos ejemplos de obras
y servicios locales tradicionalmente gestionados me-
diante concesión son: el suministro de agua potable, la
gestión de cementerios y servicios funerarios, la gestión
y mantenimiento del alumbrado público, la construc-
ción y gestión de aparcamientos, el transporte urbano,
la construcción y gestión de instalaciones deportivas,
guarderías infantiles o equipamientos culturales o los
servicios de restauración y comedores escolares.
Sin embargo, la importancia de la naturaleza de las
obras y los servicios prestados mediante concesión no
ha ido de la mano del necesario control técnico y eco-
nómico de dichos contratos. En general, su situación de
oligopolio, la duración relativamente larga de los mis-
mos, la ausencia generalizada de una cultura de control,
así como de funcionarios especializados en estas mate-
rias, ha comportado que ni las unidades responsables
del contrato, ni los órganos de control interno hayan
ejercido sus potestades en toda su amplitud.
De acuerdo con Lazo (2015), hace tiempo que se vie-
ne insistiendo en la necesidad de reforzar el sistema de
controles sobre la contratación pública. No se trata de
una mera preocupación teórica, sino que deriva de la
constatación práctica de que este ámbito de actuación,
extenso y complejo, es un área de riesgo importante que
requiere una atención preferente mediante la articula-
ción de los correspondientes mecanismos de vigilancia.
En estas coordenadas habría que enmarcar la crea-
ción de la Oficina Nacional de Evaluación (ONE) por
la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Públi-
co, mediante modificación del Real Decreto Legislativo
3/2011, ahora regulada por el artículo 333 de la LCSP,
con la finalidad de analizar la sostenibilidad financiera
de los contratos de concesiones de obras y de concesión
de servicios, informando sobre la razonabilidad de las
previsiones económicas de los proyectos presentados
por los licitadores y sobre los acuerdos de restableci-
miento del equilibrio del contrato en aquellos casos pre-
vistos por la normativa de contratación pública
2. EL CONTROL INTERNO DE LA CONCESIÓN DE
OBRAS Y SERVICIOS LOCALES
Por su gran aceptación en el sector privado, los prin-
cipios establecidos por el informe COSO (COSO, 2013),
que contiene las principales directivas para la imple-
mentación de un sistema integrado de control inter-
no, se han convertido en la referencia mundial en esta
materia
3
. En este sector, el modelo de las tres líneas de
defensa en la gestión de riesgos, donde la gestión es la
El control interno de la gestión económico-financiera de la concesion de obras y concesión de servicios locales
43
Auditoría Pública nº 71
(2018), pp. 41 - 54
1
Según el Considerando 20 de la Directiva 2014/23/UE, un riesgo operacional debe derivarse de factores que escapan al control de las partes. Los riesgos vinculados,
por ejemplo, a la mala gestión, a los incumplimientos del contrato por parte del operador económico o a situaciones de fuerza mayor, no son determinantes a efectos
de la clasificación como concesión, ya que tales riesgos son inherentes a cualquier tipo de contrato. Un riesgo operacional debe entenderse como el riesgo de expo-
sición a las incertidumbres del mercado, que puede comprender el riesgo de demanda, el riesgo de suministro, o ambos. Debe entenderse por riesgo de demanda
el que se debe a la demanda real de las obras o servicios objeto del contrato y riesgo de suministro el relativo al suministro de las obras o servicios, en particular el
riesgo de que la prestación de los servicios no se ajuste a la demanda, ya sea la recogida en el estudio de la Administración o en el estudio que haya podido realizar
el concesionario.
Se considerará que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no esté garantizado que, en condiciones normales de funcionamiento, el mismo vaya a
recuperar las inversiones realizadas, ni a cubrir los costes en que hubiera incurrido como consecuencia de la explotación de las obras que sean objeto de la conce-
sión. La parte de los riesgos transferidos al concesionario debe suponer una exposición real a las incertidumbres del mercado que implique que cualquier pérdida
potencial estimada en que incurra el concesionario no sea meramente nominal o desdeñable.
2
La Directiva 2014/23/UE reconoce y reafirma el derecho de la Administración para determinar los medios administrativos que consideren más adecuados para la
realización de obras y la prestación de servicios, con el fin de lograr sus objetivos de interés público. Sin embargo, considera necesario instaurar un marco jurídico
adecuado, equilibrado y flexible en el ámbito de la adjudicación de concesiones que garantice a todos los operadores económicos de la Unión un acceso efectivo y no
discriminatorio al mercado y que afiance la seguridad jurídica, favoreciendo así la inversión pública en infraestructuras y servicios estratégicos para el ciudadano. En
este contexto, para la Directiva, los contratos de concesión representan instrumentos importantes para el desarrollo estructural a largo plazo de las infraestructuras y
los servicios estratégicos, contribuyendo al desarrollo de la competencia en el mercado interior, permitiendo que se aprovechen las competencias del sector privado
y contribuyendo a lograr eficiencia y aportar innovación (Considerandos 1, 3 y 5).
3
COSO concibe el control interno como un proceso integrado en la gestión, que comprende a todos los agentes de la organización, comenzando por los máximos
directivos, y diseñado para proporcionar un grado de seguridad razonable en la cobertura de los riesgos que atentan contra la obtención de los objetivos estable-
cidos por la organización. Para lograr esos objetivos, se debe disponer de un adecuado entorno de control, considerado como el conjunto de normas, procesos y
estructuras que constituyen la base sobre la que se desarrolla el control interno de la organización, valorando especialmente el compromiso de toda la organización
con estos valores.
